Bedre offentlig IT

Mange steder i det offentlige system er man faktisk godt klar over, at anvendelsen af IT kunne være mere hensigtsmæssig, og i den seneste tid har hele 3 rapporter om digitalisering set dagens lys, alle initieret af det offentlige Danmark:

Finansministeriets IT udredning om statslige it-projekter

OECD rapporten:
Denmark – efficient e-government for smarter public service delivery

Teknologirådets rapport: Bedre styring af offentlig it

Mens Finansministeriets rapport sætter fokus på en professionalisering af arbejdet med IT projekter, har OECD rapporten et mere strategisk sigte, og anbefaler en samlende strategisk vision for digitaliseringen. Det sidste skud på stammen kommer fra en arbejdsgruppe under Teknologirådet, som anbefaler at se nøjere på de rammebetingelser og styringsmekanismer, der skal få strategi og gennemførelse til at hænge sammen.

Arbejdsgruppens efterlyser en holdningsændring på fire væsentlige punkter.

  1. Et skift væk fra det ensidige fokus på kontrol, til mere vægt på dialog og innovation.
  2. En central beslutningskompetence, som tager ansvar for en samlende strategisk vision.
  3. En ny bevillingspraksis, som fremmer samarbejde på tværs.
  4. Større satsning på forandring med kalkuleret risiko.

Teknologirådets rapport er resultatet af et projekt, som EA Fellows foreslog allerede i 2006: Vi pegede på, at styringsmodellerne for tværoffentlige teknologiprojekter må forbedres, hvis vi ønsker flere succesfulde digitaliseringsprojekter. Som deltager i arbejdsgruppen er vi helt enige i, at det er på tide at sætte fokus på den overordnede styring af Danmarks IT anvendelse.

Som led i projektet afholdt Teknologirådet en Workshop, hvor arbejdsgruppen drøftede både problemer og perspektiver med en række inviterede eksperter og en bred gruppe af interessenter. Dagen bød på mange gode indlæg og en livlig debat, som kan opleves som podcast på Teknologirådets hjemmeside.

Rapportens anbefalinger er delt op i tre temaer: Rammevilkår, strategi og styring. Under disse overskrifter sætter arbejdsgruppen fokus på de egentlige grunde til at så mange offentlige IT satsninger ryger i hegnet. Her er et uddrag af rapportens anbefalinger, som de fleste enterprise arkitekter vil nikke genkendende til:

Detaljerede kravspecifikationer hjælper ikke kunden til at reducere risikoen, men øger derimod omkostningerne, både til rådgivere og leverandør. Det ville være bedre, hvis kræfterne blev brugt til en mere omhyggelig analyse af behovet og planlægning af hvordan det bedst muligt kan opfyldes.

Manglende dialog mellem kunde og leverandør er et af de centrale problemer ved den nuværende udbudsform. Konkurrencestyrelsens fortolkning af EU’s udbudsregler har en klar negativ indflydelse på kvaliteten af offentlige IT-projekter. Arbejdsgruppen peger på alternative udbudsformer, hvor muligheden for en løbende dialog er til stede.

Strategisk fokus mangler i mange offentlige forandringsprojekter – planlæggerne glemmer at indregne de samfundsmæssige effekter, der skal opnås, og koncentrerer sig i stedet om de rene IT omkostninger. Vi bør lægge større vægt på projekternes forretningsmæssige værdi, og de offentlige bevillingssystemer skal justeres, så de understøtter dette.

Høste – så problematikken: Det er ofte anført som en barriere i IT-projekter, at gevinsten ligger et andet sted end hos dem, som leder og bekoster projektet. Den samme form for barriere optræder, når projektets fordele først indtræffer langt ude i fremtiden, så de nuværende beslutningstagere ikke kan få del i gevinsten.

Tværgående nytænkning har svære kår – vi oplever stadig, at mange offentlige problemer forsøges løst med et ”IT-system”, der skal kontrollere pengeforbruget. I stedet burde man beskæftige sig med at løse de underliggende problemstillinger og processer – især når de går på tværs af flere ressortområder.

Ambitionsniveauet er for lavt –  planlæggerne går med museskridt i digitaliseringen, og tænker for lidt i radikale forandringsprojekter, hvor man gennemfører grundlæggende ændringer i forretning og arbejdsprocesser. På denne måde kunne vi få store produktivitetsgevinster, specielt når det drejer sig om tværgående samarbejder. Men det kræver, at der bruges flere kræfter på planlægning og risikostyring.

En business case skal være et styringsgrundlag og ikke et bevillingsinstrument. Business casen skal gennem hele projektet bruges som et fleksibelt redskab med ajourføringer og justeringer, så fokus på mål og resultater fastholdes. Samtidig skal business casen også tage højde for og behandle ideer, som opstår i projektforløbet.

Kunden skal erkende og håndtere risici ved projektets start. Offentlige IT-projekter indeholder mange risikofaktorer. Arbejdsgruppen peger på to af de vigtigste: Projektets radikalitet og kundens modenhed. Desuden bør store, risikable IT-projekter først testes f.eks. i begrænsede lokationer eller brugergrupper.

Vi savner en overordnet arkitektur for digitaliseringen, som giver plads til en høj grad af decentralisering, det vil sige med fokus på interfaces og standarder, som gør det muligt for de forskellige domæner at udveksle data, og udvikle kompatible og sammenhængende løsninger. 

Brugen af standarder er en afgørende faktor. Det skal være et krav i forbindelse med investeringer i både løsninger og  infrastruktur, at der tages udgangspunkt i veletablerede standarder, som er bredt understøttet. Det er således ikke mængden af nye standarder, der er afgørende, men værdien som kan skabes i samfundet ved at opnå kompatibilitet mellem de offentlige IT-løsninger.

Beslutningstomrum

Rapportens vigtigste konklusion er nok, at en række vigtige beslutninger om digitaliseringen stadig svæver i luften, og at vi savner embedsmænd og politikere, der tør tage dem. De offentlige IT-projekter lider under manglen på et strategisk bindeled mellem de overordnede politiske målsætninger og det taktiske niveau i regioner og kommuner. Tværgående og meget omfangsrige domæner som sundhed og erhverv er blandt de mest oplagte eksempler på de ”nye siloer” i digitaliseringen af den offentlige sektor. Manglen på overordnede beslutninger for hele den offentlige sektor får domænerne til at definere lokale principper, med følgelig suboptimering og etablering af nye barrierer for tværgående initiativer..

Et eksempel på en af de beslutninger, som mangler, er en plan for hvilke løsninger og it-services, der skal etableres i fællesoffentligt regi (som fx Navision Stat), og hvilke løsninger der skal bygges decentralt, i statslige, regionale og kommunale organisationer, eller servicefællesskaber. Uden en sådan plan er der overhængende risiko for, at de decentrale organisationer disponerer deres ressourcer uhensigtsmæssigt, og etablerer løsninger, der ikke fungerer ordentligt sammen.

En fælles digitaliseringsramme

Arbejdsgruppen peger på, at der er behov for et nyt strategisk niveau for styring af den offentlige IT anvendelse – placeret mellem den nationale strategi og de forskellige domæner i den offentlige forvaltning. Digitaliseringsrammen, som niveauet kaldes, skal samle alle de fælles beslutninger, som udstikker kursen med strategiske retningslinjer og dermed sikrer større ensartethed projekterne imellem og modvirker suboptimering. Digitaliseringsrammen kan f.eks. indeholde fælles arkitekturprincipper, governancemodel, udbudspraksis, standarder, metoder og business cases. Digitaliseringsrammen bør være forankret i en central beslutningskompetence, der kan tænke horisontalt i koordinering og konsolidering.

Udfordringen ved at etablere en overordnet arkitektur er at skabe interoperabilitet mellem de forskellige løsninger uden at hæmme eller begrænse de velfungerende, lokalt forankrede arkitekturer. Derfor er det afgørende at den fælles digitaliseringsramme indeholder netop de nødvendige og tilstrækkelige elementer til at sikre en koordineret digitalisering af den danske forvaltning.

Læs mere om rapporten i Teknologirådets nyhedsbrev Fra Rådet til Tinget.

Nye styringsmodeller for offentlig IT

Digitaliseringen af den offentlige administration har medført en omfattende udvikling af både arbejdsgange, IT-systemer og lovgrundlag. I de seneste år er der samtidig sket en stor omorganisering indenfor den offentlige forvaltning. Vi mener, at tidspunktet nu er det rigtige for en kortlægning af hvordan styringsmodellerne for tværoffentlige teknologiprojekter fungerer – og en debat om hvordan de kunne optimeres.

Forslag til Teknologirådet

Uhensigtsmæssige rammebetingelser har mange steder været den væsentligste barriere for at høste gevinsterne ved moderniseringen af den offentlige sektor. EA Fellows har i et projektforslag til Teknologirådet peget på, at styringsmodellerne for tværoffentlige teknologiprojekter må optimeres for at matche den omfattende udvikling af både arbejdsgange, IT-systemer og lovgrundlag, som digitaliseringen medfører.

I digitaliseringens barndom var der skarpt fokus på leverandører og produkter. Der var en almindelig opfattelse, at teknologisvigt var den største fare for et IT-projekt. Nu er både produkter og leverandører mere modne, og det er sjældent, at et IT projekt kuldsejler pga. tekniske svigt. Til gengæld er der ofte problemer med de bløde sider i gennemførelsen, fx hvad angår planlægning og organisatorisk implementering. Her kommer de strategiske valg i fokus, fx omkring forretningsstrategi og valg af tekniske standarder.

IT governance

Fra mange sider hører vi, at der er brug for tvang og topstyring af den offentlige IT udvikling. EA Fellows mener, at vi bør gå et spadestik dybere: Hvis rammer og incitamentstrukturer for offentlige ledere afspejler samfundets interesser, bliver det lettere at gennemføre tværgående reformer.

I forbindelse med kommunalreformen og etablering af de nye regioner, er der sket store ændringer i rollefordelingen mellem stat, region og kommune. De nye enheder har fået ansvar for levering af mange ydelser til borgere og virksomheder, og der er i forandringsprocessen blevet udvist stor kreativitet og beslutsomhed for at etablere nye organisationer, der kan løfte ansvaret. Den nye fordeling af opgaverne stiller nye krav til samarbejdet mellem enhederne, ikke blot hvad angår den tekniske integration, men også hvad angår effektiviteten og kvaliteten i de leverede ydelser. Her er der brug for optimering på et overordnet plan.

Der er allerede gennemført en bemærkelsesværdig innovation indenfor levering af kerneprodukterne efter etablering af nye regioner og kommuner, og udviklingen af nye tværoffentlige systemer som fx ESDH og EPJ er i fuld gang. Det kan imidlertid være en udfordring at etablere et effektivt og velfungerende tværoffentligt samarbejde, hvis der mangler styringsmodeller, som kan fremme samarbejdet mellem økonomisk selvstyrende enheder som fx ministerområder, regioner og kommuner.

Vi har mange steder i den offentlige sektor (ligesom i den private) fundet gode eksempler på beslutningsmodeller og incitamentsstrukturer, der har været afgørende for et succesfuldt tværgående samarbejde. Men der findes desværre også mange eksempler på, at uhensigtsmæssige rammebetingelser har været den væsentligste barriere for moderniseringen af den offentlige sektor. Det har været svært at omsætte IT investeringerne til administrative gevinster, fordi styringsmekanismerne ikke er blevet ajourført i takt med den teknologiske udvikling.

Derfor mener vi, at det er på tide at sætte fokus på den overordnede styring af Danmarks IT anvendelse.

RFID og Privacy

Det sker hele tiden: Ny teknologi rykker grænserne for hvad der er muligt – og nogen gange også for hvad der er acceptabelt. Lige nu debatteres det, hvorledes RFID tags kan anvendes uden at true borgernes privatliv.

RFID – trådløse mærker

RFID (Radio Frequency IDentification) tags er i sin simpleste form udformet som et klistermærke, der indeholder en computerchip med en lille antenne. RFIDens informationer kan aflæses på afstand ved hjælp af radiobølger, fordi chippen “svarer”, når den modtager et radiosignal, med den rette frekvens.

Teknologien er egentlig ikke ny: Siden 1940′erne har man brugt den til identifikation af militært udstyr, og mange af os bruger allerede RFID tags, fx i bilens startspærre eller til identifikation af vores kæledyr. Det nye er, at prisen på RFID tags nu er kommet så langt ned, at det åbner mulighed for at bruge dem til dagligvarer, som en moderne stregkode i forsyningskæden fra producent til butik. Denne anvendelse forventes at eksplodere i de kommende år, fordi butikkerne med RFID kan styre deres varer bedre, og tilbyde nye services til forbrugerne.

I modsætning til de kendte stregkoder, indeholder hver RFID tag en unik adresse, så “taggede” varer kan spores individuelt. Det giver industrien et værdifuldt værktøj til effektivisering af logistikken og bekæmpelse af svind. Men samtidig åbnes muligheden for, at RFID tags på varer i indkøbsposen eller i tøj og sko kan misbruges til overvågning og profilering af personer.

Der er flere tekniske bud på, hvorledes misbrug kan undgås, uden at sætte fordelene over styr. Men teknikken kan ikke stå alene, når det gælder sikkerhed og privatliv. Her må vi også tale om principper for anvendelsen. Derfor beskæftiger fx Teknologirådet sig med emnet, og har for nylig skrevet detteinspirationsmateriale.